阅读提示  “十三五”规划纲要把“生态环境质量总体改善”作为发展目标之一，从加快建设主体功能区、推进资源节约集约利用等7个方面专章安排部署，要求合理控制国土空间开发强度，“落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。”

　　国土是生态文明建设的空间载体，生态国土建设也是推进生态文明建设的内在要求。本期特邀请有关专家就生态国土建设相关内容进行探讨。

　　绿色发展是“十三五”时期的五大发展理念之一，要求国土资源工作“以绿色理念开辟国土资源永续利用新途径”。以资源节约集约利用推动生态文明建设，促进人与自然和谐共处，需要加快转变资源利用观念与方式，全面建设生态国土，践行绿色发展。

　　生态国土建设是对新型资源观的发展和创新

　　山水林田湖是一个生命体，生态国土建设要把资源、生态、环境作为统一体统筹安排考虑。

　　传统的资源观注重资源的经济属性即物质属性，包括能量和物质（材料），利用的是其使用价值。马克思主义价值理论所指的价值包括使用价值和劳动价值。使用价值是一般意义上的价值，是指自然资源的用途或积极作用。在市场经济条件下，价值是凝结在商品中的一般性的劳动，是商品的基本属性。过去对自然资源价值的认识更多地注重其使用价值，而对自然资源空间的生态价值重视不够。具体到国土资源管理工作，之前一段时期资源保护和合理利用虽然坚持了“在保护中开发，在开发中保护”的原则，但更强调国土资源对经济社会发展的保障作用；当遇到资源开发和生态环境保护相冲突的时候，往往资源被开发和经济效益占上风，而生态环境则弱化或受损。

　　事实上，从资源节约集约利用的角度看，现代意义上的生态国土建设，是生态文明时代的国土资源管理，是对新型资源观的发展和创新。

　　一方面，生态国土建设强调了国土资源的生态价值，把生态作为生产力的一个要素。生态是自然资源系统存在的形式和运动的状态，自然生态系统作为一个独立存在的主体，依靠自身的组织机制，通过空气、水、阳光 、土壤、生物等生态要素的运动，进行物质循环与能量流动，维持其平衡发展。这种自然物质生产没有传统经济学意义上的生产力价值，但却有着维持自然生态系统平衡和发展的生态价值。

　　另一方面，生态国土建设拓展了国土资源的利用空间。国土资源既有资源属性，同时也有环境属性。环境属性的背景就是空间，还有生态属性，这些属性统一起来就是通常所说的国土资源。生态属性和环境属性合起来就是生态环境。国土资源空间性是客观存在的，但是以往常常被忽视，导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。使用者往往只考虑正常的环境资源使用成本，而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本，导致环境成本外部化，造成环境资源的浪费及过度使用。从生态国土的角度出发，要把生态空间作为一种资源，明晰生态空间产权，使用者要有偿取得和生态补偿，破坏者要治理恢复。这是生态国土对新型资源观创新和提升的重要方面。

　　此外，生态国土建设体现资源和环境的有机统一。党的十八大提出：“山水林田湖是一个生命体”。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护和统一修复。资源与环境是密不可分的整体，资源寓于环境之中，环境离不开国土。生态文明时代的国土资源工作必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。通过科学配置资源，实现保护生态与保障发展的平衡，以资源环境的可持续利用促进经济社会及生态的可持续发展。

　　生态国土建设责任重大

　　生态国土建设是落实生态文明建设的顶层设计，要抓紧制定推进生态国土建设的指导意见。

　　党的十八大把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度，纳入“五位一体”总体布局；党的十八届三中全会对建立健全生态文明制度体系作出了总体部署；2015年中央又先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明建设和深化改革提出了具体要求，这些都体现出生态文明建设在建设资源节约型、环境友好型社会进程中的重要性。

　　国土资源具有经济、社会、生态等多重属性和功能，是生态文明建设的物质基础、能源来源、空间载体和构成要素，关乎国家经济安全、生态建设和社会发展。生态国土符合生态文明建设的国土资源发展要求，是国土空间开发格局优化、资源保护有力、资源利用节约高效、人与自然和谐共生、人民富裕、国家强盛、中国美丽的具体体现。目前，推进生态国土建设，已经成为国土资源系统落实生态文明建设的顶层设计和重要平台。

　　在加强生态文明建设方面，国土资源部先后部署开展了一系列专题研究和工作：2015年3月提出开展生态国土建设研究；2015年度国土资源部软科学项目设立项目，明确了生态国土建设问题研究的任务要求，包括生态国土的基本内涵、面临的基本形势、建设的总体思路、主要任务和保障措施等；今年的全国国土资源工作会议提出，“要把生态国土建设作为落实中央关于生态文明建设要求的重要抓手，抓紧制定实施全面推进生态国土建设的指导意见”等，这些部署明确要求把生态文明建设贯穿在国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用的方方面面和各个环节，为绿色发展提供重要保障和支持。而发挥国土资源在生态文明建设全过程中的重要作用有很多具体工作迫在眉睫，从一定意义上说，实现美丽中国梦，生态国土建设工作责任重大、使命光荣。

　　全面部署推进生态国土建设

　　推动资源管理、空间管制、生态管护的融合发展，把生态国土建设放在更加突出的战略地位。

　　生态国土建设是推进生态文明建设的内在要求。党的十八大提出，“国土是生态文明建设的空间载体”，“加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度”等重要论断，为国土资源系统推进生态文明建设提出了目标任务。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，其中“绿色发展”是实现可持续发展的根本途径和内在要求。国土资源部门承担着国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用的重要职责。国土资源工作要实现保障和促进全面协调可持续发展的目标，需要服务于以人为本、统筹兼顾，需要走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　推进生态国土建设要将国土资源工作放在生态文明建设全局高度考虑，进一步丰富国土资源管理的内涵，明确国土资源工作的重点方向和任务。转变传统资源保护观、利用观，推动资源管理、空间管制、生态管护的融合发展，有助于国土资源管理水平的提升，更好地实现经济效益、社会效益和生态效益相统一，更好地推动保护资源、节约集约、维护权益职责的落实。因此，要把生态国土建设放在更加突出的战略地位，在制定“十三五”国土资源发展规划时，要把生态国土建设与“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念紧密结合，部署生态国土建设主要任务，并采取有效措施予以落实。